我國人口結構困境及解決方法

A. 如何解決中國人口問題

走中國特色統籌解決人口問題的道路

國家人口和計劃生育委員會主任 李 斌

我國是世界上人口最多的發展中國家，人口多、底子薄、人均資源相對不足。從這一基本國情出發，黨中央、國務院始終將解決發展問題與解決人口問題緊密結合，堅持改革開放，堅持計劃生育基本國策，實行綜合決策、統籌推進。經過30年的努力，創造了經濟快速增長和人口全面發展兩大奇跡。

一、人口和計劃生育工作的歷史貢獻與面臨的形勢

改革開放30年來，我國人口和計劃生育事業取得了舉世矚目的偉大成就，實現了人口再生產類型由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，婦女總和生育率從實行計劃生育前的5.8下降到目前的1.8左右。這一偉大成就，使我國13億人口日和世界60億人口日的到來分別推遲了4年，為經濟快速增長創造了重要條件，使人口對資源、環境的壓力得到有效緩解，人口的生存和發展狀況明顯改善，為世界人口發展作出了重要貢獻。我國探索的計劃生育與扶貧開發相結合的新路子，使絕對貧困人口從改革開放前的2.5億減少到1500萬，在國際社會樹立了負責任人口大國的良好形象。

進入21世紀以來，我國面臨著更為復雜的人口發展形勢。在穩定低生育水平的前提下，本世紀上半葉將迎來總人口、勞動年齡人口和老年人口高峰，人口素質總體不高，出生人口性別比偏高，人口流動與遷移更趨活躍，人口發展處於數量、素質、結構、分布各要素相互交織、綜合作用的歷史時期。總的來看，人口數量問題仍然是長期制約我國經濟社會發展的關鍵性問題之一，從更長的時期看，人口素質、結構和分布問題將逐漸成為影響經濟社會協調與可持續發展的主要因素，統籌人口與經濟、社會、資源、環境協調發展的任務十分艱巨。

解決我國的人口問題沒有現成的路可走，只能從實際出發，堅定不移地走中國特色統籌解決人口問題的道路。

二、統籌解決人口問題的總體思路和主要任務

人口問題本質上是發展問題。綜合運用人口與經濟社會發展政策、實現人口長期均衡發展是統籌解決人口問題、促進人的全面發展的根本途徑。今後一個時期人口發展的總體思路是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，推進制度創新，優先投資於人的全面發展，穩定低生育水平，提高人口素質，改善人口結構，引導人口合理分布，促進人口大國向人力資源強國轉變，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調和可持續發展。

根據這一總體思路，當前應著力促進四個「轉變」：

（一）全面認識人口與資源、環境的關系，積極促進發展方式的轉變。

作為世界上人口最多的發展中國家，我國人口與資源、環境關系緊張的狀況將長期存在。目前我國人均耕地是世界平均水平的1/3，人均水資源是1/4，人均礦產資源是1/2，人均資源量綜合排名列世界第120位，環境可持續指數在146個國家和地區中名列倒數第14位。因此，既要適度調控人口增長，又要加快轉變發展方式，統籌處理好人口與資源、環境的關系。

一方面要穩定低生育水平，促進人口長期均衡發展，為經濟社會又好又快發展創造良好的人口環境。預計2020年人口總量達14.5億，2033年左右達到峰值15億。穩定低生育水平仍然是現階段人口和計劃生育工作的首要任務，必須保持人口政策的穩定性和連續性，緊緊抓住三個關鍵點：重點在農村，難點在流動人口，關注點在人口「大」省、人口再生產類型轉變較「晚」省份和流動人口較「多」省份，加強分類指導，抓重點促全局。

另一方面要加快轉變發展方式，促進人口與資源、環境相協調。在生產方式上，實行雙資源優化組合，充分利用人力資源，節約利用物質資源，形成在科技進步基礎上的資本密集型和勞動密集型並重的產業結構。在消費方式上，倡導適度消費，建設節約型社會。在分配方式上，兼顧公平和效率的統一，使廣大人民群眾共享改革發展成果。

（二）科學把握人口因素變化對經濟發展的影響，積極促進人口大國向人力資源強國轉變。

在經濟全球化和知識經濟時代，國力的強弱,經濟發展後勁的大小,越來越取決於勞動者素質的提高和人力資本的積累。

從人口結構特徵看，我國勞動年齡人口的規模龐大，勞動力資源充足。按16歲—64歲人口計算，2016年將達到9.9億峰值，2050年為8.7億，比2000年還多2800萬，高於目前發達國家勞動力的總和。從市場容量規模看，我國人口總量大，人均收入仍處於較快增長階段，內需潛力巨大，這必將成為較長時期拉動經濟平穩較快增長的強大動力。從勞動力成本來看，當前我國的勞動力成本僅相當於發達國家的1/20到1/10，水平總體較低，依然具有較大的競爭優勢。

我國勞動力素質不高，是影響人力資源優勢充分發揮的瓶頸。當前農村勞動年齡人口中小學及以下文化程度比例高達47.6％。必須在繼續挖掘人口數量紅利的同時，進一步增加教育投入，培養適應產業結構變化的勞動力隊伍，不斷提升勞動者的綜合素質。

（三）著力解決影響和制約科學發展的突出問題，積極促進人口和計劃生育工作由單純控制人口數量向統籌解決人口問題轉變。

一是大力提高出生人口素質。我國每年約有80萬—120萬例出生缺陷發生，給家庭和社會帶來沉重負擔。我們將加強部門合作，全面實施出生缺陷干預工程，探索推行免費孕前優生健康檢查，努力減少出生缺陷的發生。

二是綜合治理出生人口性別比偏高問題。自20世紀90年代以來，我國出生人口性別比持續偏高，嚴重影響社會穩定與和諧。我們將全面開展「關愛女孩行動」，加大宣傳倡導力度，完善利益導向政策體系，開展優質孕產期保健服務，嚴肅查處非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠行為。通過齊抓共管、綜合治理，切實遏制出生人口性別比偏高勢頭。

三是加強流動人口服務管理。改革開放以來，我國人口特別是農村勞動力出現了以市場為主導、以發展型遷移為主要形式的規模空前的流動。據2005年全國1％人口抽樣調查，全國流動人口達1.47億。未來二三十年，將有3億左右人口從農村進入城鎮，成為綜合影響我國未來一個時期整體及區域發展、產業布局、生態建設、政府社會管理與公共服務最重要的問題之一。我們將做好人口發展功能區規劃工作，提出人口合理分布的政策、對策建議。研究探索通過產業結構的提升，帶動人口轉移的具體路徑和模式。根據城鄉一體化格局發展的要求，解決好人口與城鎮布局之間的關系。加強流動人口的服務管理，建立流動人口優質服務體制機制，使流動人口享有均等化基本公共服務，形成流動人口計劃生育服務管理「一盤棋」格局。

四是積極應對人口老齡化。2007年我國65歲以上老年人口占總人口比例為8.1％，到本世紀40年代將達到峰值3.2億，占總人口的22％。在農村，可考慮實行以土地保障為基礎、以社會保障為依託的田園式養老方式。加快建立廣覆蓋、補貼式新型農村社會養老保險制度，並對最需要保障的計劃生育家庭老人給予優先優惠。在城鎮，擴大基本養老保險覆蓋范圍，提高統籌層次，構建以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構照料為補充的養老服務體系。對贍養和照料老人的獨生子女給予適當的稅收減免，對老人給予適當的護理補貼。

（四）堅持以人為本的執政理念，積極促進人口和計劃生育工作思路與工作方法的轉變。

一是創新工作理念。尊重群眾的主體地位，強化服務意識，更加註重依法行政和人文關懷，更加註重用經濟手段調控人口增長。二是改進工作方法。建立健全以宣傳教育為先導，依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的長效工作機制。三是完善工作體系。全面推進基層人口和計劃生育服務體系建設與幹部隊伍職業化建設，不斷提高服務能力和水平，充分發揮人口和計劃生育網路在社會管理與公共服務中的重要作用。

三、構建統籌解決人口問題的體制機制

（一）加快建立和完善人口發展宏觀調控體系。

一是不斷完善統籌解決人口問題的宏觀決策機制。堅持將人口發展規劃納入國民經濟和社會發展的總體規劃，深入開展人口發展戰略研究,制定有利於科學發展的人口宏觀調控政策。統籌協調人口政策與經濟社會政策的制定和實施。加快推進人口和計劃生育信息化建設，完善人口發展動態監測、綜合分析和預報預警制度。二是加快形成政府主導、部門協同、群眾參與、區域協作的綜合治理人口問題的工作格局。進一步完善人口和計劃生育工作領導機構與協調機制，健全部門協同機制和區域合作機制，加強對人口管理制度的統一協調。三是建立健全與統籌解決人口問題相適應的政績評價體系。繼續堅持黨政一把手親自抓、負總責，探索建立涵蓋人口數量、素質、結構、分布等的綜合指標體系，探索開展對人口綜合承載力的變動情況和人口協調程度等的評估。

（二）進一步強化人口和計劃生育利益導向機制。

一是全面實施和完善「三項制度」。完善農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，提高獎勵扶助標准，從2009年起標准提高20％，達到年人均不低於720元；擴大「少生快富」工程實施范圍；全面實施計劃生育家庭特別扶助制度。二是構建利益導向政策體系框架。圍繞優生優育、子女成才、抵禦風險、生殖健康、家庭致富和養老保障等六個方面，不斷建立完善有利於計劃生育家庭的利益導向政策措施。三是統籌協調相關經濟社會政策。做好城鄉最低生活保障、社會救助、征地補償等普惠政策與計劃生育政策的銜接，制定和完善對計劃生育家庭特別是農村獨生子女戶與雙女戶的優先優惠政策。

（三）建立優先投資於人的全面發展的投入保障機制。

一是調整財政支出結構，建立人口發展領域穩定增長的投入保障機制。進一步加大對農村、中西部和貧困地區人口發展領域的政策支持與資金扶持力度。二是利用經濟杠桿，引導企業、家庭、個人等加大對人力資本的投入力度，形成良性循環的社會投入機制。

（四）建立健全基層民主管理機制。

一是進一步轉變政府職能。規范基層政府的職責和許可權，賦權於群眾和社會自治組織。加強對群眾自治組織的幫助和指導，增強群眾參與和自治的能力。堅持依法辦事，切實尊重和維護群眾的知情權、參與權與監督權。二是大力推進政務公開和村務公開。認真落實《政府信息公開條例》，通過大眾傳媒和政務、村務公開欄等，廣泛公開各項人口和計劃生育法律法規、政策制度、辦事規程等。三是充分發揮計劃生育協會等群眾團體的生力軍作用，暢通群眾訴求表達渠道，加強群眾意見和建議的收集、分析與互動，接受社會監督。

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B. 我國人口問題可持續發展的解決方案

(1)加強計劃生育工作,把控制人口數量的工作納入國家和各級政府的經濟建設與社會發展的中長期計劃和年度計劃,並置於與經濟發展同等重要的地位。
(2)提高人口素質。為此必須增加 教育 投資,改善教師和知識分子待遇,普及初等教育,努力提高
高等教育的水平。只有提高了全民族的文化素質,社會、經濟得到較大的發展,人民才能自覺地降低生育率。這是解決我國人口問題、促進社會持續發展的根本途徑。
(3)向全體公民宣傳全球環境與發展形勢和中國持續發展的現狀、存在的問題、前景和基本對策,增強憂患意識,樹立人類與 自然 共生、環境與發展協調共進的整體觀念,明確持續發展的目標,增強全社會對持續發展的信心和責任感。

C. 中國的人口問題主要表現與對策

主要表現及對策：

1、人口問題，是由於人口在數量、結構、分布等方面快速變化，造成人口與經濟、社會以及資源、環境之間的矛盾沖突。

2、人口數量問題，主要由非均衡生育（多子化和少子化）以及人口遷移造成，只有通過均衡生育（發達國家2.17胎，發展中國家2.3胎）和調控遷移來解決。

3、人口結構問題，主要包括年齡、性別、收入、人種、民族、宗教、教育程度、職業、家庭人數等人口結構問題。

4、人口年齡結構問題，只有通過均衡生育（發達國家2.17胎，發展中國家2.3胎）來解決。

5、人口性別結構問題，只有通過限制墮胎來解決。

6、人口收入結構問題，原因較復雜，但最終都只有通過壯大中產階層，使中產階層成為社會主體才能真正解決。

6、人口分布問題，主要包括大城市病、高密度連綿城市群的環境污染問題、大片鄉村缺少就近（200公里內）特大城市輻射帶動的發展難題、生態氣候等自然條件惡劣地區人口的生存困境、以及高密度大流量的人口遷移等問題。

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決定

為貫徹黨的十六大和十六屆三中四中五中六中全會精神堅持以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重大戰略思想全面加強新時期人口和計劃生育工作統籌解決中國人口問題現作出如下決定：

1、清醒認識全面加強中國人口和計劃生育工作的重要性和緊迫性。

2、堅定不移走中國特色統籌解決人口問題的道路。

3、千方百計穩定低生育水平。

4、大力提高出生人口素質。

5、綜合治理出生人口性別比偏高問題。

6、不斷完善流動人口管理服務體系。

7、積極應對人口老齡化。

8、切實加大人口和計劃生育事業保障力度。

9、進一步加強對人口和計劃生育工作的領導。

D. 我國人口面臨的問題及解決方法

一、人口問題是社會主義新農村建設中的重大問題

我國農村特別是中西部農村生育水平還比較高，人口素質和結構問題日益凸顯，與數量問題相互交織，使農村人口發展面臨前所未有的復雜性和艱巨性。據2000年第五次人口普查數據顯示，我國63％的人口、60％的勞動年齡人口、59％的育齡婦女、66％的老年人口、70％的少兒人口在農村；農村出生人口性別比（121.7）失衡較城市（116.4）更嚴重；農村剩餘勞動力近2億，外出務工經商人口規模龐大並在未來20年內有持續增加趨勢，其合法權益的有效保護亟待加強；青壯年勞動力的大量流失，使我國農村老齡化程度超過城市，2000萬留守兒童的成長環境令人堪憂。另外，由於城鄉二元結構導致農村公共服務與公共產品的嚴重不足，致使全國84％的青年文盲人口和大量出生缺陷人口也都集中在農村。

社會主義新農村建設的本質是農民的現代化。沒有八億農村人口的現代化，新農村建設就沒有持續的發展力，就不能實現小康社會與和諧社會的宏偉目標。統籌解決我國農村人口數量、素質、結構、分布和安全等問題，特別是關注西部地區的人口問題對於新農村建設和我國人口自身的健康發展至關重要，加強人口計生工作是社會主義新農村建設的重要內容。

二、人口計生部門發揮自身優勢，積極參與並推動社會主義新農村建設

（一）人口計生部門的網路優勢

經過30多年的建設、發展，我國已建立了一個集行政部門、服務機構、自治組織、群眾團體為一體，貫穿國家、省、地、縣、鄉、村的人口和計劃生育管理與服務網路。這個網路包括一個自上而下、運轉高效、政令暢通的行政管理系統；一個深入農村、聯系群眾、服務家庭的公共服務系統；一個能夠組織群眾、動員群眾、以群眾為主體的群眾工作系統和一個覆蓋全國、觸角靈敏、反饋及時的信息支撐系統。它具有覆蓋面廣、能夠深入村組和家庭、與農民直接互動的鮮明特點，是我國現存完整、正常發揮作用並極具功能拓展潛力的公共服務網路之一。

這一網路不僅在有效控制我國農村人口過快增長、穩定低生育水平、提高出生人口素質等方面發揮了不可替代的重要作用，而且還在參與處理社會公共應急事件（如抗擊「非典」）、探索建立農村社會保障制度（如實施全國部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、計劃生育家庭特別扶助制度）、發展農村衛生與健康促進事業（如實施計劃生育、優生優育、生殖健康三大工程）、促進農村經濟發展（如實施西部地區「少生快富」工程）等方面進行了富有成效的實踐。

（二）人口計生部門參與推動新農村建設的主要措施

首先，全面推進人口和計劃生育綜合改革，加快建立適應新形勢、新要求的人口計生工作新機制，為新農村建設創造良好的人口環境。「十一五」時期，我國人口計生工作開始進入穩定低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展的新階段。工作內容從控制人口數量為主向統籌解決人口問題轉變，工作模式從行政管理型向公共服務型轉變。

人口計生部門要在准確把握人口自身發展規律的同時，針對農村人口發展中面臨的主要問題和社會主義新農村建設的方向與要求，加快政府職能轉變步伐，堅持改革創新，探索建立以宣傳教育為先導、依法管理、村（居）民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的人口計生工作新機制，促進農村人口的健康發展和社會主義新農村的建設。

其次，建立並完善人口和計劃生育綜合信息管理平台，加強社會管理與公共服務信息的採集、傳播與反饋。整合開發並利用人口數量、素質、結構、分布、遷移、就業、貧困等關系國民經濟和社會發展重大問題的信息資源，促進科學決策水平的提高；積極利用和發揮人口計生網路信息收集反饋快捷准確、服務優質並能進村入戶的特長，及時收集、傳遞和反饋農村群眾對公共服務的需求信息，促進政府與群眾、非政府組織間的相互溝通、了解和部門間的信息共享，不斷提高政府工作效率和社會管理與公共服務水平。

第三，積極促進村級思想文化建設，宣傳倡導科學、文明、進步的社會新風尚。目前，村級的思想文化建設有待加強。以人口學校、人口文化大院、人口文化走廊和鄉村計劃生育群眾文藝團體等為依託的農村人口文化活動，具有很強的群眾參與性和互動性，是當前農村最具活力的群眾性的文化組織，對樹立良好的村風鄉風有積極的促進作用。要繼續紮根群眾和基層，進一步豐富人口文化事業的內容與形式，促進人口文化的發展，發揮先進文化的重要引領作用，樹立社會新風尚，為新農村建設增添生命力和持久力。

第四，積極動員、組織群眾參加專業技能培訓，提高人口綜合素質。充分發揮人口計生網路密切聯系群眾、了解群眾的優勢和動員群眾的能力，綜合利用現有遍及各個鄉村的人口文化宣傳陣地，聯合相關部門和組織，針對群眾實際需求，開展與經濟發展、家庭發展和婦女兒童發展相關的專業技能培訓，培育新農民，提高他們建設新農村的綜合能力。

第五，開展以預防為主的健康促進活動，提高人口健康素質。針對當前農村醫療衛生資源不足，廣大農民群眾自我保健意識淡薄、健康保健知識嚴重缺乏的狀態，發揮人口計生網路優勢，重點在村級積極開展以預防為主的健康促進活動，轉變群眾的婚育觀念和行為，樹立健康的生活理念，以減少疾病發生率和出生缺陷發生率，提高農民的生殖健康水平和農村人口的健康素質。

我們今天啟動的西部地區人口健康促進項目將在川、滇、藏、陝、甘、寧、青、新、貴和新疆生產建設兵團開展，其宗旨是高度關注基本公共服務的均等化問題，形成以群眾需求為導向，以預防為中心的人口健康促進機制，這對農村特別是西部貧困地區的人口發展具有重要的現實意義。

三、進一步開展新農村新家庭計劃的幾點建議

第一，以現有人口計生網路為基礎，加快建立農村社會管理與公共服務體系。

隨著我國農村綜合改革特別是農村鄉鎮機構改革的不斷深化，基層的行政管理機構進一步精簡。強化農村的社會管理與公共服務體系建設，是新農村可持續發展的迫切要求和重要保障。在時間緊迫、資金有限的情況下，積極整合社會資源，集中力量對現有的人口計生網路進行必要的調整、鞏固、發展和完善，將其打造成為一個開放式的、普惠性的、能夠綜合服務於新農村建設的社會管理與公共服務平台，將是一個投入少、見效快、覆蓋面廣、綜合效益大的明智選擇。

當前，人口計生部門應與其他部門一道，針對當前農村特別是村級公共服務的薄弱環節（如群眾需求與公共服務信息的採集與傳播、鄉村文化建設、健康促進和技能培訓等），在部委聯合的基礎上，利用現有人口計生網路實施新農村新家庭計劃，為社會主義新農村建設做出積極的探索和貢獻。

第二，在農村社會公共政策制定和社會保障體系建設過程中，重視對農村計劃生育家庭發展權益的保護。

完善有利於農村人口和計劃生育工作的社會政策體系，切實構建綜合治理農村人口問題的格局。各地出台的各項農村社會公共政策，應注意與計劃生育國策的有效銜接，切實保護廣大農村計劃生育家庭的發展權益。

實施好全國農村計劃生育家庭獎勵扶助制度、西部地區「少生快富」工程，加快建立農村計劃生育困難家庭最低生活保障、計劃生育家庭特別扶助制度，完善計劃生育免費基本技術服務等制度，真正使計劃生育家庭在社會上有地位、經濟上得實惠、養老問題有保障。

第三，在新農村建設中，加強對人口計生工作的投入。

建立穩定增長的人口和計劃生育財政投入保障機制，確保計劃生育經常性工作、計劃生育免費技術服務項目、法律法規規定的各項獎勵優惠政策、縣鄉技術服務機構基本建設和隊伍建設等經費。加大對農村人口和計劃生育利益導向的投入，擴大農村公共財政覆蓋計劃生育家庭的范圍，我們人口計生部門要努力工作，爭取投入產出的最佳效益。對人口和計生工作的投入是花小錢、辦大事、穩民心、保穩定、促發展的效益最佳的投入，它將直接惠及千家萬戶。

E. 如何應對我國的人口問題

（1）人口因素是社會物質生活必要條件之一，它對社會發展起制約和影響作用。第一，一定數量的人口是社會存在和發展的必要前提。第二，人口狀況對社會的發展可以起加速或延緩的作用，與物質生產相適應的人口狀況，最有利於促進社會發展。

（2）我國面臨著嚴重的人口問題。突出地表現為人口數量多，一段時間內增長過快，人口生產與物質生產比例嚴重失調，從而導致了人口生產與經濟建設之間的尖銳矛盾，並且帶來了一系列的社會問題。具體表現為以下幾個方面：①每年增加的大量勞動力適齡人口與國民經濟發展提供的就業機會之間存在著尖銳的矛盾，相當多的人就業困難。②人口增加與消費品的增長之間存在著尖銳矛盾。人口過多地對農業、工業、交通、住房及其他消費品的生產構成了巨大壓力。③人口增長與全民族科學文化素質的提高之間矛盾十分尖銳。我國科技文化與發達國家相比差距大，青壯年文盲較多，適齡學生升學率較低，生產過程事業存在的諸多困難，無一不與人口過多有直接或間接聯系。④人口過多、增長過快增加了國家、集體、家庭的負擔，既拖了經濟建設的後腿，又極大地限制了人民生活水平的提高。

（3）對我國面臨的嚴重的人口問題，必須採取適當的措施加以解決。一是必須自覺地、有計劃地對人口生育實行調節和控制，降低人口出生率和人口增長率。二是要提高人口質量，提倡優生優育，提高全民族的科學文化素質，優化人口結構。