城乡发展问题研究方法

‘壹’ 推动城乡发展一体化主要有哪些措施

城乡一体化规划包括哪些内涵?城乡一体化规划的内容有哪些?绿维创景指出，随着我国经济社会的不断向前发展，推进城乡一体化规划要在科学规划的基础上，把握发展的规律，完善和补充规划系统的体系，抓住关键环节，扎实推进城乡一体化建设，将城乡一体化建设做到城乡均衡、缩小城乡差距、建设更高水平小康社会的重要步骤。规划体系既要宏观掌控，又要微观布局;既要专业细致，又要综合全面。加大城市基础设施建设，让城市基础设施向农村延伸和扩展，城市功能向农村及周边地区辐射，利用科技改善农村生产条件，切实提高农民生活的质量，同时也要保障农民向城市的迁移，适应城市节奏，两者相互依托。
一、城乡一体化规划的内涵与外延内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域(地带)。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅助性规划;也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。
二、城乡一体化规划的内容的初步探讨规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划。经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划(等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划)、措施的操作建议、可行性的分析与研究。综上所述，做好城乡一体化的统筹指导工作，方能进一步加快城乡一体化的步伐。对城乡结合部这一较为模糊的地带给以辅助性规划，科学安排和测量城乡结合部的诸多具体问题。

‘贰’ 我国城乡经济发展措施

在国际形势日趋复杂背景下，外向型经济持续高速增长的空间有限。面向发展中国家拓展新型经贸关系，扩大对外开放，成为开放型经济的新增量，也是外向型经济转向中高速增长的支撑基础。尽管国际贸易足够吸引眼球和舆论，但是绝大多数国人的生存发展空间依然是国内，如何发掘国内发展新红利新空间成为全面小康的关键。

传统梯度发展路径来看，中心城市因为集聚了资本、人才、政策等要素资源，迅速实现了城市化、工业化，并对中小城市、农村形成了溢出效应，甚至有了收缩型城市、农村389961现象。反过来讲，当中心城市的发展空间殆尽的情况下，成长的机会反而是后发地区，因为它们保留了土地、生态、劳动力等中心城市不具备的价值资源，特别是交通改善后，天堑变通途。同理，城市对农村的虹吸效应常见于中小城市，农村的后发优势、后发潜力也同样存在。因此，城乡融合、进城下乡、一样小康成为改变区域差距的目标。

近年来，我国城乡要素配置、城乡基本公共服务普惠均等化、城乡基础设施一体化、精准扶贫、乡村振兴等城乡融合发展稳步推进，已处于历史最高水平，但是在经济社会转型发展过程中，依然面临人口结构复杂、地区间以及城乡间发展差距较大、部分公共服务城乡分割分治、部分地区和群体基本公共服务供给相对不足、城乡要素配置和流动不高效、公共资源配置需要进一步优化、乡村经济急需多元化结构调整优化升级等新时代新矛盾。

实现城乡融合高质量发展伴随市场化、工业化、城镇化全过程，没有通行模式可循，也不能一蹴而就。因此，要根据各地经济社会发展阶段和趋势，以规划一体化促进城乡产城融合，以产业链重组再造促进城乡产业融合，以基本公共服务普惠均等共享促进城乡治理融合，以体制机制创新促进城乡要素资源融合，加快推动城乡融合发展，促进乡村振兴和农业农村现代化。

城乡融合的关键在于要素融合和乡村振兴，而农村是攻坚克难的关键，要解决农村的后发赶超和要素资源合理高效开发。据笔者观察，城乡融合、乡村振兴已形成系列特色经验，例如：

政府主导推动型，由地方政府投入资源、资本，填平补齐城乡差距，属于救济性开发，也比较常见；

政府主导+社会参与协同型，地方政府推出政策规划、重点项目，引导地产商、旅游开发商、农业加工企业进一步业务下沉，在乡村、城郊、城乡结合部开拓业务，形成政府投入与市场运作并行。另外，地方政府也为公益组织、企事业单位、社会团体帮扶乡村提供支持和便利；

特色小镇带动型，与美国城乡共生型乡村小城镇建设有些类似，并不一味在农村推动大规模城镇化，追求城镇化率数量增长，而是选择一些点状空间建设或者改造为特色小镇，既不改变农村生产生活方式，又能释放农村生产力和活力。

除此之外，还有法制保障小康型、四化融合共促型、三产融合引领型等。

综合《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等近年来宏观政策关于城乡融合发展、乡村振兴的要求和措施，各地要聚焦城乡经济社会发展全局性和长远性重大问题、爬坡过坎转型升级过程中的重点问题、事关人民群众切身利益的热点难点问题，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

坚持把解决好“三农”问题作为全市工作重中之重，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

其一，建立健全城乡要素合理配置体制机制。有序推进农民进城，健全农业转移人口市民化机制。建立城市人才入乡就业创业激励机制，鼓励工商资本、实体经济、科技成果下乡。完善农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地入市等农村土地制度改革。完善消费金融、小微金融、三农金融、扶贫金融等乡村普惠金融服务体系。

其二，建立健全城乡基本公共服务普惠均等共享体制机制。共享机制是将城市的教育、医疗、文化、就业等公共服务向农村延伸，进而形成城乡统筹的现代公共服务体系。例如，城市养老院可以在农村开设分院、分支机构，形成城乡连锁，农村优越的生态环境是城市人养老最大的吸引力，随着养老消费市场向农村转移，相应的健康、医疗等公共服务也会改善，这些公共服务当然会惠及农村人口。再如，可以在农村按需建设基层综合性文化服务中心、图书馆文化馆等公益性文化机构服务点、数字文化服务终端，就可以解决农民文化生活场所和服务供给。

其三，建立健全城乡基础设施一体化发展体制机制。投资作为经济三驾马车之一，农村基础设施建设改造并非只是满足农村、农民需求，而是城乡融合兼顾城市人、农民及产业发展的升级版基础设施，因此要建立城乡基础设施一体化规划、投融资、建设、管护机制。

其四，建立健全乡村经济多元化发展体制机制。深化农业供给侧结构性改革，建立现代农业体系。建立新产业新业态新载体新模式培育孵化机制，构建农村一二三产业融合发展体系。青山绿水也是金山银山，探索生态产品价值实现机制，构建更多运用经济杠杆进行生态保护和环境治理的市场体系，如碳交易市场；建立乡村文化保护利用机制，促进乡村文化旅游跨越发展；搭建城乡产业协同发展平台，激发农村创新创业活力。

其五，建立健全农民工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入持续增长长效机制，强化打赢脱贫攻坚战和脱贫后续帮扶巩固提升体制机制。

其六，建设生态宜居的美丽乡村，促进农业绿色发展，推进厕所革命等环保项目，持续改善农村人居环境，加强乡村生态保护与修复。

其七，繁荣发展乡村文化，加强农村思想道德建设，弘扬社会主义核心价值观和中华优秀传统文化，发展乡村特色文旅+产业，丰富乡村文化生活。

其八，健全现代乡村治理体系，加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，夯实基层政权，逐步建立完善以“共同梦想、共同幸福”为核心理念，以自治、法治、德治和协商民主为重点，突出政府强化服务、社会组织协同、居民参与治理的“多元互动共治”的新型乡村现代治理体系。

‘叁’ 城乡融合过程中的城镇化问题研究(论文）

文献调查法、访谈法,以及定量与定性分析相结合的方式,通过对天津市农村城镇化发展现状、特点的分析,以及大港区楼房化情况和9个点、4个片城镇化发展情况的的剖析,认为天津市农村城镇化的发展具备七个方面的动力机制,即:经济、政策、规划、市场、管理、土地及创新;同时,认为天津市城镇化在今后的发展中挑战和机遇并存,机遇大于挑战,存在的机遇是:土地后备资源较为丰富,城镇发展存在着广阔的空间;与现代化城市接轨的基础设施建设已经全面展开;具备城镇化发展的人才资源优势;环渤海地区的强劲发展势头为天津加快城镇化进程提供了机遇。【文件目录】摘要
ABSTRACT
第一章 绪论
1.1 研究目的和意义
1.2 研究内容和方法
1.2.1 研究内容
1.2.2 研究方法
1.3 国内外城镇化研究概况
1.4 世界及我国城镇化发展的历史演变
1.4.1 世界城镇化的历史演变
1.4.2 我国城镇化的历史演变
第二章 城镇化的一般理论
2.1 城镇化的基本内涵和相关概念
2.1.1 城镇和城镇化
2.1.2 城镇化与工业化、现代化的关系
2.2 城镇化的基础理论
2.2.1 区位理论
2.2.2 二元结构理论
2.2.3 人口迁移理论
2.2.4 非均衡增长论
2.3 城镇化发展的基本规律
2.3.1 城镇化过程的阶段性规律
2.3.2 城镇化的聚集规律
2.3.3 城镇化的不平衡规律
2.3.4 城镇化与工业化的互动规律
第三章 天津市城镇化的发展分析
3.1 天津市城镇化的现状及特点
3.1.1 天津市城镇化的现状
3.1.2 天津市城镇化的特点
3.2 天津市城镇化发展的动力机制分析
3.3 天津市加快城镇化发展面临的挑战和机遇
3.3.1 天津市城镇化发展面临的挑战
3.3.2 天津市城镇化发展的机遇
第四章 天津市大港区城镇化实证分析
4.1 大港区的基本情况
4.2 大港区的农业简况
4.3 大港区农村的工业情况
4.4 大港区农村的第三产业情况
4.5 大港区农村楼房化的简况及作用
4.5.1 楼房化的简况
4.5.2 楼房化的作用
4.6 大港区发展农村城镇化的制约因素
第五章 加快推进天津市农村城镇化的思路及对策建议
5.1 天津市农村城镇化发展的思路
5.2 天津市加快农村城镇化发展的对策建议
5.2.1 科学制订规划，实现小城镇的有序发展
5.2.2 配套建设大型基础设施
5.2.3 全方位筹措发展资金
5.2.4 加快企业发展，增强农村城镇建设的后劲
5.2.5 推行有利于农村城镇化的户籍政策，加强城镇管理
5.2.6 强化土地管理
5.2.7 强化城镇社会保障制度
5.2.8 加强环境保护，确保可持续发展
5.2.9 实行新一轮更大规模的城镇调整
5.2.10 坚持城乡统筹，促进城乡一体化发展

‘肆’ 城乡融合发展存在的问题我们该如何解决

推进城乡融合发展的对策思考

稳定提高人口城镇化水平

城镇化是农业现代化和城乡融合发展的基础。国际经验表明，只有城镇化进入稳定期以后，农村人口大量减少，城市反哺农村的能力显着加强，城镇基础设施和公共服务在农村的普及率明显提高，才能逐步迈向全面的城乡融合发展。因此，必须坚定不移地推进城镇化。

推动规经营，消除城乡二元经济

发展规模经营的目的在于提高农业比较劳动生产率，实现城乡产业协调发展，从而消除城乡二元经济。当前，发展规模经营除了土地制度不适应以外，缺乏高素质的现代职业农民也是非常重要的制约因素。针对农村劳动力素质继续恶化的趋势，国家应该继续加大农村基础教育投入，并且对农村留守人员进行继续教育和职业教育培训。

进一步可以考虑将职业农民教育纳入现行教育体系当中，并从人、财、物等方面给予大力支持，尤其在办学用地场所、创业基地建设、办学设备购置和税收等方面给予政策支持，推动职业农民教育顺利、健康发展。

‘伍’ 统筹城乡发展的主要措施

1、统筹城乡发展首先要转变观念，抓好落实

农民处于末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。长期形成的城乡二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要影响，有些人自觉不自觉地认为，中国这么大的地域中，到处都搞得比较漂亮，所有人都过上富裕生活在短时间内是做不到的。所以自觉不自觉地考虑到，首先要满足城市，然后满足农村。不改变这样的观念，就无法真正实现统筹城乡发展。只有各级政府和城市市民彻底转变长期以来形成的不正确的观念，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点。

统筹城乡发展是科学发展观的核心和重点，因为没有统筹城乡发展，也就谈不上“统筹区域发展”，“统筹人与自然和谐发展”、“统筹国内发展和对外开放”也就失去了应有的基础。目前在树立科学发展观上，思想已基本统一，关键是抓好落实。科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立。树立正确政绩观的关键是建立科学合理的政绩考核机制。其考核内容应当遵循科学发展观的要求，作新的调整和补充。其重要内容要把各级政府统筹城乡发展的做法和解决“三农”问题的业绩作为重要指标，加大这方面的权重，考核中要多倾听农民和民工的建议和心声。

2、统筹城乡发展要注意以“三化”带“三农”

总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，城乡统筹解决“三农”问题应“三化”并举，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。这是近几年我国解决“三农”实践经验的集中概括，也是我们调整发展战略的重要实践依据。农村工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。工业化居于主导地位，是城镇化和产业化的核心，只有通过工业化才能逐步“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体，可以通过城镇的要素聚集促进工业化和产业化的发展；农业产业化有利于农村土地集中和农村劳动力转移，是城镇化和工业化的前提和基础。其中，最为关键的是农业经营企业化。企业化寓于产业化之中，贯穿于农业产业化的全过程。为推进农业企业化，要下大力气培育农业龙头企业，用市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户，形成“企业+基地+农户”、“专业协会+农户”等多种运行模式。今后不管是哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，政府都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。

3、统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程

城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。当前农村教育中存在的问题主要表现在：农村教育发展相对薄弱，难以实现均衡发展和高水平、高质量提高；农村初中生辍学现象仍然存在，受校舍、师资及学生就学愿望的制约，高中段教育实现全面普及面临困难，城乡之间、校际之间不平衡现象有继续拉大的趋势；税费改革之后，义务教育经费投入保障机制尚未建立，与发展现代化教育的需求不相适应，学校正常运转受到影响，农村教师工资发放标准不统一，来源不稳定；农村教育办学思想和方法落后等。因此，要统筹城乡教育发展，就必须从实践“三个代表”和全面建设小康社会的战略高度出发，将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，优先发展农村教育。

一是努力完善农村义务教育发展保障机制，增加农村教育投入。为确保税费改革后农村义务教育的投入，青岛市的做法是与县区政府签订《保障农村义务教育经费投入责任书》，将高标准、高质量实施九年义务教育纳入区县领导任期责任目标和年度责任目标，对工资发放、公用经费增长、学校布局调整、危房改造等提出具体的目标要求。针对农村学校规模小、布局不合理、校际差距较大等问题，以乡镇为单位，重新规划农村乡镇中小学布局，实施农村小学、初中标准化、规范化建设工程，促进县域内义务教育的均衡发展。全面推行农村义务教育“以县为主”的管理体制改革，镇初中、小学校长的选拔、任命以及教师的聘任、调配交流等实行区市教体局统一管理，建立教师工资按照区市统一标准发放制度。

二是加强对农村教育的支持力度，打造城乡教育发展共同体。首先是建立城乡学校帮扶制度。城市政府教育主管部门可以组织市区的学校与农村学校签订结对帮扶协议，通过教师定期交流培训、联合举办教研活动、经济支持等形式，实现理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流动人口子女和残疾儿童少年就学保障办法，使农民工子女享受义务教育的权利。在城市的中小学取消外来务工人员子女借读费等额外收费项目，使其享受与城市孩子相同的录取条件、收费项目；对义务教育阶段学校残疾儿童少年全部实施免费教育，免费项目包括杂费、住宿费和教科书费。流动人口子女、残疾儿童少年教育所需经费按管理权限分别由市、区级财政负担；第三是对农村家庭经济困难学生实行就读资助。县区政府要按有关规定设立专项资金，确保农村学生不因家庭经济困难而失学。

三是加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力。要根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高培训的针对性和适用性。要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。为提高培训资金的使用效率和培训效果，应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。

4、统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口

小康不小康，关键看保障。目前农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。中国城乡社会保障制度处于分割状态。在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此，完善农村社会保障，促进农民土地保障转向社会保障，是统筹城乡社会保障的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。

完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村的社会保障制度应从条件已基本成熟的经济发达地区，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和农村合作医疗制度，再逐步建立养老保险。其主要内容有：健全被征地农民社会养老制度，减少和消除“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层的产生，政府应从财政和土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金；逐步提高养老保障水平，稳步推进城镇社保向农民覆盖，最终实现与城镇社保接轨；健全农村最低生活保障制度，逐步形成与城镇低保水平的合理比例关系；稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度。

5、统筹城乡发展要把农村剩余劳动力的转移作为解决“三农”问题的切入点。

只有减少农民，才能富裕农民，“减少农民” 是解决三农问题的根本出路。世界各国经济发展的一个最基本特征是：随着经济的发展，农业在GDP中比重越来越低。只有农村人口也同步降低，整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。否则，农业人口不减少，大多数的人口只能创造和占有越来越少的财富，是难以富起来的。因此，农村剩余劳动力的适时转移与充分就业，是实现农业现代化、促进经济长期繁荣的必要前提。

首先，农村劳动力转移可以为农业生产带来巨大效益。农村劳动力转移到非农产业，一方面可以增加从事农业劳动力的资源占有，为农业走规模经营之路奠定基础；另一方面可以使农副产品生产者与消费者的比例发生逆转，在农业生产效益、市场需求不变的情况下，能使农副产品生产者获得成倍的效益。

其次，农村劳动力转移可以促进农村经济与社会发展。其更大的作用在于潜移默化地改变着农村劳动力的观念和意识，使城市中的先进思想和文明生活方式在农村广泛传播；同时市场信息、先进的生产技术和管理经验能够迅速在农村扩散，从而促进农村经济与社会的发展。

第三，劳动力转移是农民增收的主要动力。地区之间、城乡之间、产业之间的收入差别是造成劳动力转移的主要原因。从近几年山东省农村劳动力转移与农民收入的关系看，农村劳动力转移已成为农民增收的主要途径。据统计，劳动者报酬增加额占农民人均纯收入增加额的比重，2000～2002年依次为54.2%、79.2%和60.9%。

可见，劳动者报酬收入已成为农民增收的主要来源。由此看出，农村劳动力转移对于“三农”问题，能够取得多重效果，可以加速农业发展、繁荣农村经济、增加农民收入，对全面建设农村小康社会将起到非常关键的作用。

如何采取有效措施，加速农村劳动力转移，是值得研究和关注的问题。当前，各级政府应当注意加强对农村富余劳动力转移的协调和指导，维护农民进城务工就业的合法权益。2004年中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。当前，必须解决的政策问题有：取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁、平等竞争；取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续，实行暂住申报制度；清理整顿对外出或外来务工人员的乱收费，输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入财政预算中，不能变相向企业或个人转嫁负担。

建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制，保障农民工子女享受义务教育的权利；在公共卫生领域给民工市民待遇；把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，规范企业用工制度，做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，保障劳动者合法权益；将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围，按照中央1号文件的要求，做好农民职业技能培训工作；让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利并妥善解决城市农民工的社会保障问题。

‘陆’ 浅析小城镇发展中存在的问题与对策

摘 要:小城镇的发展对于推进我国的城镇化,解决农村剩余劳动力,减轻大中城市因农民工流入带来的巨大压力具有十分重要的意义.近几年来我国小城镇建设也取得了很大的发展,比如小城镇数量和人口都有很大的增长.但是,在小城镇的发展的同时,也伴随而来了很多的问题,严重的制约了小城镇的发展,针对小城镇建设中出现的问题,我们必须采取相应的对策.
关键词:小城镇 土地流转 户籍管理制度 社会保障 投资机制
加快小城镇发展步伐,是"十一五"规划的战略重点,它指出要"坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进,节约土地,集约发展,合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构." 国内外的各种城市发展经验也都表明,小城镇在推动城市化进程,拉动农村经济,解决农村剩余劳动力方面都起到了重要的作用,其成果是有目共睹的,它也成为了我国经济社会发展和现代化建设的重要组成部分.因此,进一步摆脱小城镇发展的束缚,加快小城镇发展速度,提升小城镇建设品质是经济社会发展的一个大战略,是势在必行的.本文基于我国小城镇发展的现状,从小城镇建设中凸显出来的问题入手,着重研究了能够推动小城镇发展步伐的各种对策,来解决小城镇发展中的各种障碍.
1 小城镇发展中存在的问题
改革开放以来,随着乡镇企业的快速发展,我国的小城镇建设取得了长足的发展,例如:我国农村建制镇已经自1978年的2173个发展到了1998年的19060个,增长了7.77倍,平均每年增加844.35个;1998年小城镇人口为16984万,其中非农业户口的人数约1.25亿人,小城镇人口占农村总人口比重的17.9%,占全国总人口的比重为13.6%,比1978年占全国人口比重的5.5%上升了约8个百分点[1].这些骄人的成果都是必须肯定的,但是在充分肯定小城镇发展的这些成绩的同时,也应该注意到在小城镇发展的过程中暴露出来的种种问题,这些问题不但影响了小城镇发展的效果,增加了小城镇发展的副作用,同时也约了小城镇向更深层次的发展.
1.1 小城镇建设缺乏科学合理的规划
由于政府功能软制弱,加上各种自然原因导致的小城镇发展的自发性,致使小城镇建设缺乏科学的规划,总体指导不明确,具体表现在:
(1)在我国小城镇的发展过程中,缺乏统一的稳定的科学规划,小城镇建设的数量众多,但却基本雷同,造成了严重的重复建设.资源和土地利用效率低下,浪费严重.这种"全面"建设小城镇的发展思路使本来就紧缺的资金更加紧张,使小城镇的建设水平很低,质量很差,尤其是小城镇的基础设施和公用设施建设,远远达不到小城镇建设的要求.
(2)孤立的发展小城镇,没有把小城镇的发展纳入到大的城市群的体系之中,使小城镇的发展与周围大中城市和其它小城镇的发展相脱节,没有能够形成统一的城市网络体系,隔断了小城镇和周围大中城市的相互推动作用,不能够使小城镇的发展借助于大中城市的辐射和带动作用,不能很好的找准小城镇发展的定位,把小城镇建设孤立于城市体系之外.
(3)很多小城镇的发展存在着盲目攀比,不注重实际情况的问题.小城镇的发展不是根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路,而是一味的追求政绩,照搬别人的建设经验,结果不适合的发展道路不但不能促进反而阻碍了小城镇的发展.小城镇的发展政策还缺乏连续性,朝令夕改,反复建设,频繁改造,造成极大的浪费.很多地方都是边建设边规划,甚至是先建设后规划,致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性.
1.2 小城镇的规模过小
我国的小城镇数量众多,但是规模过小.有关研究认为,小城镇镇区人口在5万左右才能正常发挥集聚的功能[2].而我国农村镇镇区人口才6000多人,其中非农业人口只有3300多人[3].如此小的规模造成我国小城镇的功能不完善,吸引和带动能力不强,难以吸引农村剩余劳动力和乡镇企业向小城镇转移.小城镇规模过小还导致了小城镇基础设施建设成本过高,小城镇基础设施不健全,不能满足小城镇居民生产和生活的需要,制约了小城镇的建设和经济的进一步发展.
1.3 制约小城镇发展的制度性因素依然存在
小城镇的发展需要各种配套政策的支持,而从我国目前的情况来看,各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展,反而羁绊了小城镇前进的脚步,它集中体现在承包土地流转制度,户籍管理制度和社会保障制度等方面.
1.3.1 农民承包土地流转的制约
目前,我国尚未建立完善的土地流转制度,土地的流转程序和市场不规范.主要表现在:(1)农民之间的土地流转有很多都没有签订合同或者签订的土地流转合同不规范,不具有法律效力,这就使日后发生纠纷时取证困难,增加了处理纠纷的难度,不利于维护农民的合法权益.(2)农业生产的风险性大,投入多,收益小的特点和农民的承包土地地块小,土地分散,不利于管理等原因,致使农民承包的土地想要转让却无人愿意接手,使农民的承包土地流转困难重重.
另外,由于我国农民有几千年来的"土地情结",但农民进城落户不能携带土地,即我国的非农业户口没有土地的使用权力,这就使很多进城务工和经商的农民并没有放弃原有的土地,从而造成了"离土不离乡"的现象.尤其在小城镇中,带地进城的人口占小城镇的总人口比重很大,农民进入小城镇后在农村依然保留着基本责任田和宅基地,这不但不利于农村土地的集中经营和农村的工业化和现代化,也不利于农村剩余劳动力向小城镇转移.
此外,对于土地的出让,转让,股份合作等经济行为必须明确土地的产权,而从目前情况来看,虽然规定农民对其承包的土地具有使用的权力,但是农民的土地承包权很不充分,比如我国规定了土地的延包期限为三十年,但是很多地方并未落实执行,土地承包依然调整频繁,致使农民的承包权不稳定;另外,农民的土地承包权在土地承包,经营权的内容方面都受到限制,在现行的制度安排下,农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需资金.农民承包权的不充分,弱化了农民对土地的享用权利,减少了土地使用权流转的可能性[4].
1.3.2 传统的户籍制度的制约
长期以来,户籍问题是困扰农村剩余劳动力转移的大问题,也是困扰小城镇发展的大问题.传统的户籍管理制度以身份为核心,以出生地为基础把我国人口划分为农业户口和非农业户口,形成了城市和农村户口的二元化管理.按照我国现行的户籍制度,农民是农业户籍,进入小城镇也仍然是农业户籍[5].农民要想获得城市户口有很多的限制,也有很大的难度.有些时候农民进入小城镇,获得城镇户口要付出一定的代价.户籍制度成为农民进入小城镇的一只拦路虎的另一个原因在于传统的户籍制度把户口和社会保障,医疗,子女教育,社会福利,社会地位直接挂钩,形成了进城农民与原有市民的不公平身份和不平等的待遇.这种对农业户口的"歧视"严重地制约着农村劳动力的转移和小城镇的发展.虽然国务院1997年20号和1998年24号文件规定,实行以居住地和现行职业确定落户地点和身份的管理制度,但仍然不同程度的存在着指标控制,严格的进城落户条件和审批程序等问题.这都在一定程度上阻碍和限制了农村人口的流动,制约了农民进入小城镇.
1.3.3 不完善的社会保障制度的制约
目前,小城镇的就业,养老,医疗等社会保障制度还很不完善,社会保障水平不高,跟大城镇相比具有很大的差距.且小城镇的社会保障制度改革滞后,政府投入的社会保障资金不足等,使其远远跟不上小城镇经济社会发展的需要,也不能够适应小城镇居民对于安全,稳定的要求.农民进城落户之后,就要放弃原有的土地,而在小城镇中的工作和收入不稳定,社会保障又不能保障其生活的稳定,保障其失去工作和正常收入后的基本生活,这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力.社会保障制度不能够消除进城农民的后顾之忧也是进入小城镇的农民不愿放弃土地的一个主要原因.
1.4 小城镇发展中资金短缺
资金不足是小城镇建设普遍存在的问题,也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素.目前从总体上看,小城镇的投融资体制比较单一,投资的最重要来源仍然主要是政府.而在我国,镇政府不是一级完整的预决算财政单位,所得税收需上缴县财政,镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成,这些费用仅够镇政府的正常运转,因此,城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补.镇政府的预算外收入来源主要是土地拍卖所得和高额的城镇建设配套费.为了增加收入,加快小城镇建设,政府只能抬高土地价格和建设配套费用,这就形成了限制农民进城和投资开发商进入的"门槛",增加了乡镇企业,农民和外部资金向小城镇集中的成本,抑制了乡镇企业和农民进城的积极性,减弱了招商引资的优势.
1.5 缺乏有效的产业带动
小城镇的发展缺乏经济增长点,缺少有效的产业来带动.这是因为近年来随着改革开放的不断深化,市场经济日趋完善,市场竞争日益的激烈,经济活动越来越复杂,而大部分乡镇企业领导因为思想僵化,文化程度不高,不具备所必需的管理素质和知识,没有能够适时调整企业发展战略和企业的发展方向,致使管理不善,没有能够跟上时代发展的步伐,所以,近几年来,乡镇企业出现了增长速度放慢,吸引带动能力下降和经济效益下滑等问题,这就在一定程度上影响了小城镇第二产业的发展.第二产业发展的不充分,再加上小城镇的规模和人口过少,又影响着小城镇的规模和辐射效应,也就无法达到小城镇第三产业发展的需求.此外,政府也没有能够根据小城镇自身特点和优势,制定出适合小城镇发展的经济道路.小城镇发展和建设的盲目性很大,很多地方没有明确的发展路线或者其发展道路不适合,不能够拉动和引导小城镇第二,三产业的发展.
2 针对小城镇的发展应采取的措施
随着我国农村经济的不断发展和我国工业化水平的进一步提高,我国发展小城镇的条件和环境也日益的完善和成熟.扫除小城镇发展的障碍,提升小城镇发展的速度和品质,增强小城镇的功能也因此变得越来越紧迫,针对小城镇建设中存在的问题,要不失时机地实施各种相应政策,加快小城镇的发展.
2.1 加强小城镇发展的科学规划
做好小城镇发展的统一规划,合理安排小城镇发展的布局和步骤.避免小城镇发展的重复建设,土地和资源的浪费.要把小城镇的发展建设放在大的城市体系之中,放在大的环境之下来考虑.小城镇的发展必须以大中城市为依托.在城市化发展中,大中城市和小城镇各有其优势,城市化体系必须是一个大中城市和小城镇协调发展的完整的城市体系.小城镇的建设要借助大中城市的辐射和带动作用,与大中城市一起形成以大城市为中心的城市群.
小城镇的发展也要制定出适合自身发展的稳定连贯的政策.要根据小城镇的地理位置,资源环境,人口等各种特点,因地制宜地制定出适合自身发展的政策,切莫盲目模仿,攀比.
2.2 加快乡镇企业和人口向小城镇流动并选择一批重点镇优先发展
转变小城镇规模过小的限制,应加快乡镇企业向小城镇的聚集,对进城的乡镇企业在驻地,建房,办照等方面提供高效,快捷,方便的服务,可以设立专门的机构特事特办,所有手续在一个地方办理,简化手续,提高办事效率,从而调动乡镇企业向小城镇聚集的积极性.此外,还需要大力发展小城镇的二,三产业,提高小城镇的就业空间和小城镇对农村闲置劳动力的吸收能力, 在小城镇的人口政策方面,要逐步取消户籍制度的限制,完善社会保障制度,促进农村人口向小城镇转移.
另外,小城镇的数量众多,而政府的力量有限,要想做到面面俱到是不可能的.如果使所有小城镇齐头并进,全体发展,势必会造成小城镇规模小,层次低,质量差的问题.因此,要想改变小城镇规模过小的局面,除了要制定政策吸引人口和乡镇企业向小城镇流动以外,还一定要改变小城镇"遍地开花"的发展战略,走分步骤,有阶段的小城镇发展道路.首先,要选择一批基础好,经济发展潜力大的小城镇比如县城和县域中较大的镇集中力量优先发展.这样既有利于提高小城镇发展的速度和品质,也有利于完善小城镇的功能,形成一定的辐射和带动作用,为下一步其他小城镇的发展创造条件和积累经验.然后,在重点镇充分发展的基础上,

‘柒’ 如何解决城乡发展不平衡问题

解决城乡发展不平衡问题，首先得在体制机制上下功夫，然后再顶层设计上投入一定的政策，人力物力解决资源不平衡的问题，解决人才供应不上等问题，解决资金不足等问题。

‘捌’ 如何解决我国城乡及地区发展不平衡问题

1、继续加强对“三农”的支持，如加强社会主义新农村建设，取消农业税、免除农村生学杂费，在农村建立新型合作医疗、实行农村居民最低生活保障制度和新型农村社会养老保险制度等。
2、继续加大中央财政的支持，重要资源要素配置到农村，加快建立长效的激励机制，引导重要资源要素（如技术、资金、人才和管理等）流向农村。积极发挥农村金融的作用，运用财税杠杆和货币杠杆，引导更多资金投向“三农”。通过“大学生村官”和“三支一扶”等政策，鼓励大学生到农村工作，逐步提高农村的文化水平，提高村干部的素质，更好的服务于农村、农业。
3、加快城镇化进程和新农村建设，坚持走中国特色的城镇化道路，大中小城市和小城镇快速协调发展，充分发挥城市对农村的带动作用。合理规划小城镇，协调各方面有序以展，加大对农村教育投入，平衡城乡教育水平，积极开展农民职业技能培训，成为既有文化、又懂技术、还会经营的新一代农民。
4、继续推动城市农村配套体制改革，坚持城市农村统筹兼顾，协调发展，加快建立以工业促进农业、以城市带动农村的长效机制，力争在城市农村规划上、产业布局上、基础设施建设和公共服务一体化上取得新突破，形成城市农村良性互动、协调统一发展的大好局面。

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‘玖’ 城乡统筹发展的对策思路

总体对策思路
迄今为止, 国内对统筹城乡发展对策思路的研究, 主要涉及统筹城乡发展的重点、关键、阶段性和切入点等方面。张宏宇(2005)认为城乡统筹应该考虑到农村公共品的供给、资源的有效利用、工业化农业化和城市现代化之间的关系以及劳动力流动与产业转移之间的关系, 站在政策性高度对城乡统筹进行理论性的分析。杨涛、罗必良(2006)认为城乡统筹问题的实质是农村收入相对较低的问题, 解决农民低收入就必须提高农业效率问题, 而提高农业效率就必须减少农村劳动力和对农业、农村进行支持, 籍此最终实现城乡统筹。从不同的角度都说明了一个问题, 即城乡统筹发展, 改变城乡二元经济结构的根本途径是工业化和城市化。
折叠专门对策思路
专门的对策主要包括: 统筹城乡的社会保障制度、统筹城乡的财政政策、统筹城乡的收入分配、统筹城乡的就业政策等。季建林(2003) 指出: 统筹城乡收入分配的重点问题是农民收入低、农民增收困难, 为此政府可以: 取消农业税和农业特产税、以中央财政来支付农村教育科研、建立全国统一的农产品市场、创建有利于农村劳动力向非农产业转移的条件等。马克和(2006) 从税费改革的角度提出: 给与农民与城市居民同等的国民待遇, 彻底废除农村税收负担, 建立统筹的金融市场, 为农民提供资金。张业圳(2007) 认为, 农村教育供给不足, 农村教育供求结构不良是造成乡滞后于城的主要原因之一, 因此统筹城乡教育发展需要通过完善城乡的财政给付体制和加强城乡教育交流才能完成, 最终实现一体化的现代性公民教育。
折叠模式研究
对于城乡统筹的路径是实现学界并无异议,但是关于以何种模式来实现学界仍有争议。黄晋太认为中国有几种模式可以选择: 资源型工业化模式(以山西晋城、吕梁为代表)，技术型工业化模式(惠州、佛山、东莞, 浙江的宁波、温州、绍兴, 江苏的苏南沿江等为代表) 和加工工业化模式(以东北地区、中部各省和西部省市区为代表, 需要充分利用种植业、养殖业、经济林业和山区土特产的资源优势, 大力发展生活日用品加工型产业, 发展绿色经济产业化体系) 。刘家强、唐代盛、蒋华(2006) 总结了三种模式: 珠三角"以城带乡"的模式, 上海"城乡统筹规划模式"和北京"工农协作, 城乡结合"的发展模式, 苏南以"乡镇企业为动力"的发展模式。四种模式都以城镇化为战略核心, 以城带乡; 以工业化带动城镇化发展。
折叠编辑本段主要途径
(1) 体制和制度创新是城乡统筹发展的根本途径;
(2) 城镇化健康发展是城乡统筹发展的有效途径;
(3) 发展和壮大县域经济是城乡统筹发展的有效载体;
(4) 建设社会主义新农村是城乡统筹发展的集中要求和具体实践。
折叠编辑本段对我国的启示
1.加强公共服务和社会管理，形成城乡公共服务统一标准、流动可用新局面
农村社会与城市社会文明的差异是城乡差别的显着特点之一，也是城市偏向的二元发展模式的直接后果。统筹城乡发展必须统筹城乡社会发展，加快促进农村教育、文化、卫生等社会事业的发展。按照经济社会协调发展和人的全面发展的要求，统筹发展城乡社会事业和社会保障，充分发挥城市的先发优势，推动城市社会事业和社会保障向农村延伸，着力形成社会事业城乡协调发展、社会保障城乡全面覆盖的新格局。
2.要因地制宜，形成各具特色的区域发展格局
不同国家、不同地区乡村重建的道路是不一样的。我们不可能完全照搬发达国家完全依赖政府强大财政供给或者农村剩余劳动力全部转移的路子，同时也应尽量避免部分拉美国家城市贫困和农村衰败同时并存的局面。中国各地区城市化水平和经济差异较大，村镇建设将会出现多种模型。应该因地制宜，分区进行将是中国村镇建设的一个基本特点。
3.村镇建设的主体和关键还是农民本身
转变农民观念，促进农民就业，改善农民福利，使得农民与城镇居民真正对等，能适应集中生产生活才是村镇建设可以持续发展的途径。实施乡村教育计划，提高农民素质是中国彻底解决农村问题的核心与基本走向。
4.完善经营渠道，拓展城乡基础设施建设投融资渠道
城镇建设必须走市场化道路，充分发挥市场机制，通过政府的政策鼓励和资金引导，调动社会各方面投资的积极性，形成多元化的示范镇投融资体制。在政府预算中，要安排一定的财政资金，用于城乡基础设施建设。

‘拾’ 城市学的研究方法和研究意义有哪些

改革开放以来，我国城市化取得了长足的发展。据统计，到 2000年我国城市化水平已经达到36%，已经进入了城市化高速发展的时期。
随着“城市时代”的到来，对城市科学的发展提出了更多、更高的要求，市政学作为城市科学的分支学科，同样也承担更繁重的任务。我国城市化进程中所涉及到许多重大城市问题，如城市政府形象的塑造、城市政府职能的转变、城市发展规模政策的选择、城市总体规划和布局政策的调整、城乡协调发展蓝图的规划、城市的可持续性发展等，都是市政学的重要研究课题。市政学必须而且能够为我国城市化进程作出应有的贡献。 随着城市化发展进程的深入，城市特别是大城市作为经济、政治、信息、科技、教育、文化和服务等多功能中心的地位和作用日益体现出来。这种作用的有效发挥，是以城市本身的建设和管理为重要条件的。城市管理科学，是我国城市化进程中一个突出的重大理论问题和实际问题。
城市化进程的加快，使城市管理更趋复杂化。无论是从管理的量上说，还是从管理的质上看，其繁重程度和复杂性都大大增加了。改革开放以来，我国城市化发展有许多成绩和经验，但也出现了不少属于“城市病”之类的严重问题，如城市生态环境的“逆向改变”，城市社会环境的“不适应症”明显加重，城市物质生活和精神生活的不协调发展，等等。这类问题的发生或加重，在城市化进程中难以完全避免，但同我国市政管理的相对落后有着很大关系。
因此，在我国城市化进程中，必须大力加强城市管理、市政管理的研究。这有助于我们科学地认识现代城市，掌握市政管理规律，用科学的现代市政管理理论指导实践，避免或减少市政管理中的片面性和盲目性，逐步形成一整套行之有效的市政管理体制和模式，完善和优化现代城市的各项功能，用现代市政管理的思想、体制、方法和手段，稳妥而有效地解决城市化进程中的各类社会问题和生态问题，不断提高城市管理现代化水平。 实现城市管理的科学化、现代化，有序推进我国城市化进程，最迫切需要的还是人才，包括城市管理和市政管理方面的人才。过去，我们城市的许多管理者，大多没有系统学习和研究过城市管理、市政管理方面的基本理论和知识，许多同志主要凭热情和经验开展工作，面对扑面而来的“城市时代”，难以完全适应越来越复杂的现代城市管理工作。紧跟城市化进程的步伐，按照城市管理现代化的要求，培养和造就一大批合格的现代城市管理人才，是当前我国城市发展和建设中刻不容缓的重要任务。